2025年12月4日 《中国民航报》：

全球航空碳治理政策博弈与中国自主贡献破局

全球航空碳减排政策的演进，是一个从对抗性谈判向制度化治理转型的复杂博弈过程。在这一过程中，国际组织通过技术性制度设计打破僵局，区域力量以规范性压力补足国际机制不足，中国等新兴国家则在履行责任与维护发展权益之间寻找战略平衡。

当前，以国际航空碳抵消和减排计划为核心机制、国际民用航空组织大会决议为制度支柱、各地区自主政策为支撑的多维治理体系，已构成全球航空业应对气候变化的“通用操作系统”，并将在未来几十年内持续引领全球航空业迈向净零碳排放的新阶段。

全球航空碳减排政策的演进，是一个从对抗性谈判向制度化治理转型的复杂博弈过程。在这一过程中，国际组织通过技术性制度设计打破僵局，区域力量以规范性压力补足国际机制不足，中国等新兴国家则在履行责任与维护发展权益之间寻找战略平衡。

全球治理范式下的制度溯源

全球航空碳减排政策架构的缘起，可追溯至《芝加哥公约》所固化的绝对领空主权原则与国际社会应对气候变化的集体责任诉求之间发生的首次深刻制度性碰撞。这种碰撞集中体现为：1997年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第三次缔约方大会通过的《京都议定书》，虽史无前例地将航空排放纳入全球气候治理框架，但在关键责任分配机制上留下了空白，仅原则性地要求通过国际民用航空组织（ICAO）寻求解决方案，从而在主权独立管辖与全球协同减排的治理范式间撕开了第一道裂痕。这种原则性授权与操作性缺失的矛盾导致发达国家与发展中国家就“共同但有区别的责任”展开长期拉锯战。

随着全球气候谈判进入“后京都”时代，UN?FCCC不再对航空业单独设定减排路径，ICAO开始成为统筹行业减排的重要平台。ICAO于2013年启动了市场基础措施的可行性研究，并在2016年第39届大会上通过了具有划时代意义的国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）。该计划以“行业自主贡献+市场化抵消”为核心，通过设定基于2019年的年度碳排放平均值作为国际航线碳排放基准线并分阶段实施，设置2021年~2023年为自愿期、2024年~2026年为第一阶段强制期、2027年~2035年为第二阶段强制期，明确发达国家强制纳入、发展中国家自愿加入的差异化参与规则，力求在兼顾各方利益和行动能力的同时，形成可操作的全球碳补偿机制。

然而，CORSIA计划在实施过程中暴露出若干问题。首先，新冠疫情防控期间航班大幅减少使得基线年数据失真，导致碳抵消量预期与实际差距显著。其次，抵消信用项目的认定标准和质量控制尚不统一，CORSIA体系下的抵消信用实际减排效力存疑，难以切实支撑其“碳中和增长”目标。最后，部分发展中国家担忧基于市场的措施可能成为发达国家以市场手段转嫁减排成本的工具，从而在自愿加入意愿上表现冷淡。面对上述挑战，ICAO自2020年起不断完善监测、报告与核查体系（MRV），并推动《绿色航空政策框架》的配套政策出台，以期通过技术路径和市场机制并行的方式，提高CORSIA计划的可信度与效率。

西方政策背后的单边逻辑与责任缺位

欧盟以填补全球气候治理空白为名，单边扩展航空碳排放管辖权，实则通过构建单边碳关税壁垒——将航空碳排放成本转化为具有贸易保护属性的边境调节措施，来对抗《巴黎协定》下多边协商机制。这种看似填补空白的激进举措，特别是2008年将航空业纳入欧盟碳排放交易体系（EU ETS）并单方面要求所有欧盟起降航班承担配额清缴义务的尝试，本质上将气候责任异化为新型贸易壁垒，与ICAO主导的全球协作框架背道而驰。

这种单边主义逻辑驱动下的政策演进，呈现出鲜明的“规则先行+压力推动”特征。早在2003年，欧盟委员会即提出修订《能源税指令》，建议对航空煤油征收最低税率，但因成员国利益分歧未能通过；随后，欧盟在2008年启动第三阶段碳排放交易体系，并于2012年将航空业纳入EU ETS覆盖范围，要求所有在欧盟境内起降的航班均须通过配额交易对当年度碳排放进行补偿。该政策引发多国强烈反对，其被迫在2012年短暂冻结对非欧盟航线的ETS要求。面对激烈的外交博弈，欧盟于2013年作出让步，以“Stop-the-Clock”法案暂停对非欧盟航班征税，推动ICAO三年内建立全球机制。在CORSIA计划通过后，欧盟于2020年进一步修改相关法规，确立“区域内航班适用ETS、国际航线配合CORSIA”的双轨制安排。2021年，“Fit for 55”气候一揽子政策再度提出对航空燃油逐步取消免税，要求2030年后所有欧盟航班逐步使用可持续航空燃料（SAF），并将SAF纳入EU ETS碳价调节体系。英国则在“脱欧”后建立了独立的UK ETS，并将航空业作为重点对象纳入碳市场，形成与欧盟EU ETS、CORSIA并存的治理格局。

美国的碳减排政策立场与实践则呈现出明显的矛盾性。作为全球历史累积碳排量最大国之一，美国拥有成熟的工业化基础和减排技术，理应在国际航空减排中发挥领头作用，但在实践中却背道而驰。美国政府宣布退出《巴黎协定》，这一举动不仅动摇了全球气候治理的信任机制，还削弱了多边合作的基础，是对全球制度性合作信心的重大打击。在民航领域，尽管美国联邦航空管理局（FAA）通过其“持续降低能耗、排放和噪音”（CLEEN）计划等推动技术研发，但其政策总体上侧重于美国国内技术路径优化和运行效率提高，对于承担具有约束力的国际减排责任则态度消极。美国迟至2022年才在ICAO第41届大会上表示支持2050年净零碳排放的长期目标，且对于CORSIA等全球市场机制的实际参与度和支持力度远低于其技术能力所能提供的潜力。FAA的行动更多聚焦于技术标准制定和国内监管框架，并未积极推动或承担与其历史责任和技术地位相匹配的全球性强制减排义务。

发展中国家的现实困境与发展权益

面对全球碳减排压力，广大发展中国家正走在工业化与现代化的十字路口。作为支撑经济发展、促进区域互联互通和改善民生的重要产业，航空运输的增长具有刚性需求。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的评估报告强调，发展中国家在全球气候危机中历史责任最小，却往往承受着最严重的影响，且面临发展与减排的双重压力。对大多数发展中国家而言，解决民生问题、消除贫困、保障能源安全和经济稳定增长是首要任务，其航空业发展尚处于满足基本需求的上升期。要求它们以牺牲经济发展和民生改善为代价，承担与发达国家同等强度的绝对减排责任，既不现实，也不符合《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》所确立的“共同但有区别的责任”原则。发展中国家航空业短期内缺乏足够资金和技术实现深度脱碳，需要发达国家提供切实的资金支持、技术转让和能力建设援助，而非单方面的市场机制压力。

由此可见，欧盟、美国等发达国家碳减排政策的技术导向性与其历史责任形成鲜明反差，两者共同暴露出当前治理体系的根本缺陷：将市场机制异化为责任转移工具，却未能建立匹配“共同但有区别的责任”原则的实质性支持框架。这种制度失衡直接导致关键命题悬而未决：发展中国家如何在不牺牲发展权的前提下履行减排义务？发达国家又该如何通过技术转移与资金补偿机制实质性支持发展中国家航空脱碳？IPCC第六次评估报告严正指出，发达国家对历史责任的持续规避正在加剧全球气候治理的结构性断层——当市场工具替代历史正义成为责任分配准绳时，现行机制已系统性地背离《巴黎协定》确立的“共同但有区别的责任”伦理内核。这一困境深刻揭示：唯有构建以技术共享、能力建设为核心的新型国际合作机制，方能破解责任转嫁与自主发展权保障的

零和博弈。

引领全球航空减排新格局的大国担当

中国政府秉持“人类命运共同体”理念，以国家自主贡献的庄严承诺奠定行动基础。国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。今年9月24日，国家主席习近平在联合国气候变化峰会发表视频致辞，宣布中国新一轮国家自主贡献目标，彰显了中国积极应对气候变化、引领全球气候治理的大国担当。

在这一战略引领下，中国民航业通过制度内创新替代规则外对抗，主动参与CORSIA计划构建全球航空碳治理方案，在坚定维护发展中国家发展权益的同时，将“双碳”目标与国际义务系统性衔接。其初衷并非建立单边壁垒，而是以MRV体系本土化、区域碳市场试点、绿色技术协同等增量式制度演进，为全球发展中国家提供“自主减排能力建设”范本。这种基于共同责任而非贸易博弈的路径选择，表明中国是全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者。

在国际合作层面，中国自2016年起即明确支持CORSIA计划，并参与其核心技术文件的制定以及实施框架设计，是首批自愿参与2021年~2023年试点期的国家之一。中国民用航空局陆续出台了多项配套政策文件，初步建立起适应CORSIA计划的国内MRV制度。遵循国家发展改革委《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》的战略部署，中国通过构建多层次碳市场体系推动航空减排。在试点碳市场层面，北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市7个首批碳排放权交易试点市场相继运行，其中深圳试点、广东试点和上海试点率先将航空运输业纳入区域碳市场覆盖范围，福建试点作为第二批紧随其后，均要求基地航空公司参与配额清缴，标志着民航业首次被纳入强制性碳交易体系。在全国碳市场构建方面，虽然中国碳市场第一阶段重点覆盖电力行业，但已有多个省市将交通运输业列入后续纳管行业储备清单，部分航空公司也已探索将航班碳排放纳入企业碳账户管理体系。在技术与市场双轮驱动战略下，中国民航推动多种减排路径并进，如发展高效航路空域、引进新一代节能机型、建立旅客碳积分抵消平台等。值得注意的是，中国民航碳减排政策不仅侧重于满足国际义务，更强调与国家“双碳”目标统筹协调。在当前国际航空气候治理呈现多层博弈态势的背景下，中国通过主动参与、制度构建和能力提升，不仅展现了制度性参与姿态，也为全球发展中国家在全球气候规则中的积极参与提供了范式。

当前，以CORSIA为核心机制、ICAO大会决议为制度支柱、各地区自主政策为支撑的多维治理体系，已构成全球航空业应对气候变化的“通用操作系统”，并将在未来几十年内持续引领全球航空业迈向净零碳排放的新阶段。 （作者单位：中国民航大学）

原文链接：http://epaper.caacmedia.cn:81/detail?record=1&ChannelID=4000&randno=4507&resultid=31796&presearchword=(%u65e5%u671f=..%20to%20..)%20and%20(%u5f15%u9898,%u6b63%u9898,%u526f%u9898%2B=(%u5168%u7403%u822a%u7a7a%u78b3%u6cbb%u7406%u653f%u7b56%u535a%u5f08))%20and%20(%u62a5%u540d=%u4e2d%u56fd%u6c11%u822a%u62a5%20%20or%20%u62a5%u540d=%u57ce%u5e02%u4ea4%u901a%20%20or%20%u62a5%u540d=%u6d59%u6c5f%u4e13%u4f9b%20%20)&presortfield=RELEVANCE